El Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados en la Ley 27.260 (tercera parte)

Por Juan Cruz Cardoso

Continuando con los anteriores análisis referidos a la Ley N° 27.260, conocida como “Ley Ómnibus”, y debido a la cantidad y diversidad de temas que trata (jubilación, seguridad social, exteriorización de bienes no declarados e impositivos varios), presentamos el tercer y último informe.

En las anteriores oportunidades resaltamos que la norma se encuentra dividida en dos libros (Libro I y II), que constituyen su columna vertebral, y a su vez cada uno de los Libros contiene diversos Títulos según la especialidad que regula.

En función a ello dividimos el análisis de la norma en tres entregas diferentes, a fines de diferenciar y analizar con la mejor precisión posible, los diferentes tópicos de la misma, al mismo tiempo de facilitar así su estudio y aplicación.

Sin perjuicio de ello, y con el fin de mantener una coherencia que bien puede parecer reiterativa, pero un claro objetivo metodológico, iniciamos este último análisis de la ley, trazando nuevamente un mapa ilustrativo de la misma, para así mantener cierta relación con los análisis brindados anteriormente, posibilitando al mismo tiempo un fácil y rápido alcance al mismo, sin necesidad de tener que recurrir a los textos anteriores.

La presente entonces, es la tercera y última entrega del análisis propuesto sobre la Ley 27.260, y analiza el “Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados” recientemente sancionado por el Congreso de la Nación.

I. Introducción: Ley Ómnibus: su esquema

Como anticipamos, la norma está dividida en dos Libros, y cada uno de ellos contiene a su vez diversos capítulos y títulos, según se detalla a continuación:

Libro I

Crea el “Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados”, a través del cual se regula el pago a jubilados por juicios pendientes y reajuste de haberes.

Este Libro I está compuesto por siete Títulos.

·           Título 1°, contiene por tres capítulos: de “Disposiciones Generales”, “Disposiciones Particulares”, y “Autoridad de Aplicación”, respectivamente.

·           Título 2°, crea el “Consejo de Sustentabilidad Previsional”, en un único capítulo.

·           Título 3°, establece la “Pensión Universal Para el Adulto Mayor”, en un  único capítulo.

·           Título 4°, establece la “Ratificación de Acuerdos” referidos a la temática, en un único capítulo.

·           Título 5°, realiza una “Armonización de Sistemas Previsionales”, en un único capítulo.

·           Título 6°, legisla la “Afectación de los Recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino”, dividido en dos Capítulos, uno sobre los “Recursos Aplicables”,  y en donde se prevé la “Adecuación del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino”, respectivamente.

·           Título 7°, legisla las “Disposiciones Finales” de esta parte de norma.

Libro II

Más diverso y abarcativo que el Libro I, crea un “Régimen General de Sinceramiento Fiscal”.

Este Libro II también contiene siete Títulos.

·           Título 1°, establece un “Sistema voluntario y excepcional de Declaración de Tenencia de Moneda Nacional, Extranjera y de más Bienes en el País y en el Exterior”, que trataremos en la presente entrega.

·           Título 2°, posibilita la “Regularización Excepcional de Obligaciones Tributarias, de la Seguridad Social y Aduaneras”, tratado en nuestra entrega N° 1.

·           Título 3°, establece ciertos “Beneficios para Contribuyentes Cumplidores”.

·           Título 4°, contiene una “Modificación del Impuesto Sobre los Bienes Personales”.

·           Título 5°, contiene una “Modificación del Impuesto a las Ganancias, y derogación del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta”.

·           Título 6°, crea una “Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria” nacional.

·           Título 7°, establece las “Disposiciones Generales” de rigor.

Del análisis de los Libros detallados en este Libro II se desprende que el mismo trata dos materias diferentes, como son: la exteriorización de bienes no declarados por un lado, que comentamos en este informe, y diferentes aspectos tributarios por otro, a diferencia del Libro I, que solo trata el tema de los jubilados.

II. Disposición del análisis

Como se viene anticipando, analizaremos a continuación la nueva norma, dividiendo el presente informe, en tres capítulos, dentro de cada uno de los cuales se tratará en forma independiente y detallada los temas que regula.

En esta oportunidad analizamos parte de la diferente normativa de la seguridad social y tributaria incluida en el Libro I, Título I de la Ley.

Continuamos entonces con el análisis del Título I del Libro I, titulado “Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados”.

        III. Análisis del Libro Primero – Título 1°: Disposiciones Generales

III.A) Título Primero: “Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados”

Habiendo identificado el contenido de la Ley, y el orden de los diferentes títulos de este Libro Segundo, pasamos directamente al análisis del contenido de la norma.

El Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados (en adelante “El Programa” indistintamente), establece en su Título Primero, la creación de un programa, que tiene por objeto implementar acuerdos con los beneficiarios (jubilados y pensionados), que permitan reajustar sus haberes y al mismo tiempo cancelar las deudas previsionales existentes.

Para ello se declara la emergencia en materia de litigiosidad previsional, y se dispone la implementación de medios electrónicos (algo cuestionable que veremos más adelante) y firma digital, para agilizar los trámites.

i. Sujetos alcanzados por el sistema de exteriorización de bienes (art. 3°)

- Jubilados y pensionados con juicio previsional iniciado, con o sin sentencia firme;

- Jubilados y pensionados que no hubieran iniciado juicio, y cuyo haber se hubiera calculado siguiendo los métodos previstos en el art. 49 de la Ley 18.037 (t.o. 1976) y modificatorias; o cuyo haber se hubiera calculado de acuerdo con los artículos 24, 97 ó 98 de la Ley 24.241, y sus complementarias y modificatorias.

- Los titulares de un beneficio previsional Adquirido con anterioridad al 1/12/2.006, cuya movilidad se rigiera por el art. 53 de la Ley 18.037 (t.o. 1976) y modificatorias, o por el art. 38 de la Ley 18.038, hasta el 31/3/1.995, y/o por el art. 7 inciso 2° de la Ley 24.463 entre el 1/1/2.002 y el 31/12/2.006.

Para el caso de aquellos que hubieran iniciado juicio y cuenten a la fecha de la vigencia de la Ley con sentencia firme, y que además decidan no ingresar a “El Programa”, se establece que el Estado igualmente cumplirá con las resoluciones judiciales.

ii. Forma de instrumentar “El Programa” (art. 4°)

El mismo se instrumentará a través de acuerdos transaccionales celebrados directamente entre la Administración Nacional de Seguridad Social (en adelante A.N.Se.S.) y los beneficiarios mencionados anteriormente.

iii. Objeto de la los acuerdos (arts. 5°, 6°)

Los acuerdos tendrán por objetivo dos cuestiones principales: 1° redeterminar el haber inicial, y 2° establecer la movilidad correspondiente de los haberes determinados.

La norma aclara que el haber reajustado no podrá superar el haber máximo previsional, ni los topes vigentes en cada período, al mismo tiempo que no se modifican los haberes mínimos ni máximos previsionales, así como tampoco los topes establecidos en la Ley 24.241 y sus modificatorias y complementarias.

En este sentido aclara la norma que el acuerdo no podrá incluir materias ni períodos sobre los que exista cosa juzgada, si la sentencia ya se encontrare cumplida.

Una vez homologado judicialmente el acuerdo transaccional celebrado entre la A.N.Se.S. y el beneficiario, el mismo tendrá efectos de cosa juzgada, y se tendrá por concluido el proceso judicial.

Respecto a la forma y plazos de la cancelación del haber reajustado, se establece que el mismo será determinado por la reglamentación correspondiente (a tal evento conf. art. 4 inc. f) - Dec. Reg. N° 894/2.016, que indica que deberá estar especificado en el acuerdo homologado judicialmente).

iv. Contenido de los acuerdos. Honorarios a los abogados patrocinantes (art. 7°)

El acuerdo a celebrarse deberá necesariamente contener la propuesta de pago, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

1) Casos de juicios con sentencia firme antes del 30/5/2.016: A.N.Se.S. realizará una propuesta que contemple abonar las diferencias devengadas desde los 2 años previos a la notificación de la demanda;

2) Casos de juicios iniciados antes del 30/5/2.016 sin sentencia firme: A.N.Se.S. realizará una propuesta que contemple abonar las diferencias devengadas desde los 2 años previos a la notificación de la demanda y hasta un máximo de 48 meses de retroactivo desde la firma del acuerdo, tomándose en este último supuesto, los meses anteriores inmediatos a la fecha de aceptación de la propuesta.

3) Casos sin juicio iniciado antes del 30/5/2.016: A.N.Se.S. realizará una propuesta que contemple abonar las diferencias devengadas desde la presentación de ingreso al Programa.

Como en todos los casos se requiere que los acuerdos sean homologados judicialmente, la ley aclara que los honorarios de estos se fijarán a través de la reglamentación, y consistirán en una suma única (a tal evento conf. párrafo 3° del art. 6° del Dec. Reg. N° 894, que los fija en la suma única de $500).

v. Impuesto a las ganancias: criterio del devengado (art. 8°)

La ley establece que el Impuesto a las Ganancias (I.G. en adelante) que grave las sumas percibidas en forma retroactiva, lo será de acuerdo al criterio de lo devengado y no de lo percibido, con lo cual no se afecta la base imponible actual de los beneficiarios.

vi. Autoridad de aplicación del Programa y otros organismos intervinientes (arts. 9°, 10°, 11°, 12°)

La A.N.Se.S. será la autoridad de aplicación del Programa, y será la encargada de establecer el orden de prelación para efectivizar la inclusión de los beneficiarios en el Programa (a tal evento se dictó la Circular A.N.Se.S. 10/2.016).

Así mismo se crea una Comisión Mixta de Control y Prevención de la Litigiosidad en el ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; y un Consejo de Sustentabilidad Previsional.

III.B) Título Segundo: “Autoridad de Aplicación”

i. Consejo de Sustentabilidad Previsional (art. 12)

En este Título es en donde propiamente se fija a la A.N.Se.S. como autoridad de aplicación, y se crea el Consejo de Sustentabilidad Previsional comentados anteriormente, fijándose así, quienes integraran a este último, las funciones a su cargo, y el plazo que tiene el mismo para cumplirlas.

Entre sus facultades, es importante destacar la de habérsele encomendado la misión de la elaboración de un proyecto de ley que contenga un nuevo régimen previsional, universal, integral, solidario, público, sustentable y de reparto, con todo lo que ello implica.

III.C) Título Tercero: “Pensión Universal para el Adulto Mayor”

i. Requisitos para acceder a la Pensión para el Adulto Mayor (art. 13°)

La Ley establece una Pensión Universal para el Adulto Mayor (en adelante “La Pensión”) de carácter vitalicio y no contributivo.

Requisitos para acceder a “La Pensión”:

· Tener 65 años de edad o más;

· Ser ciudadano argentino, por opción o naturalizado (en este último caso con residencia mínima en el país de 10 años anteriores a la fecha de la solicitud);

· En caso de ser ciudadano extranjero, deberán acreditar residencia legal mínima en el país de 20 años, de los cuales 10 deben ser inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud de “La Pensión”;

· No ser beneficiario de jubilación, pensión o retiro de carácter contributivo o no contributivo;

· No estar recibiendo prestaciones por desempleo (Ley 24.013) (si el titular percibe una prestación única, podrá igualmente percibir el beneficio de “La Pensión”);

· Mantener la residencia en el país.

Nota: se aclara que los beneficiarios de las pensiones no contributivas por vejes que otorga el Ministerio de Desarrollo Social, podrán así mismo optar por ser beneficiarios de “La Pensión”, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos previstos en este artículo.

ii. Características de la prestación que fija la ley (art. 15)

· Es un beneficio personalísimo e intransferible (sea gratuita u onerosamente);

· No genera derecho a pensión;

· Es de duración vitalicia;

· No puede ser afectada por derechos de terceros ni embargada, con excepción de las deudas alimentarias, en cuyo caso se podrá embargar hasta el 20% del haber mensual de la prestación.

iii. Desempeño de otras actividades por parte de los beneficiarios (art. 16)

El goce “La Pensión” no impide que el beneficiario desarrolle otras actividades, ya sea en relación de dependencia o por cuenta propia; y los aportes y contribuciones que las leyes imponen al trabajador y al empleador, serán  ingresadas al Sistema Previsional Argentino (SI.P.A.).

iv. Prestaciones a favor de los beneficiarios de la Pensión Universal Para el Adulto Mayor (art. 17)

Las personas que accedan a “La Pensión” tendrán derecho a las prestaciones que otorga el Instituyo Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (I.N.S.S.J.P.).

Para ello se prevé que el I.N.S.S.J.P. se financiará con fondos provenientes del Tesoro Nacional, los que serán aportados cada vez un beneficiario de “La Pensión” acceda a las prestaciones mencionadas.

v. Las obligaciones incluidas en la moratoria de la Ley 24.476 que crea un régimen de regularización de deudas previsionales (art. 21)

Se establece que aquellos sujetos contemplados en la Ley 24.476, podrán regularizar sus deudas en las formas que fije la A.F.I.P. a través de las reglamentaciones a su cargo, mediante pagos al contado o en planes de hasta 60  cuotas.

vi. De las mujeres en edad de jubilarse (art. 22)

Se instituye que las mujeres que dentro de los primeros 3 años de vigencia de la ley cumplieran la edad jubilatoria que fija la Ley 24.241 en su artículo 37 (60 años actualmente), podrán optar por ingresar al régimen de regularización de deudas de la Ley 26.970.

III.D) Título Cuarto: “Ratificación de Acuerdos”

En los artículos 24, 25 y 26 que componen este título, y como consecuencia de reclamos previos entre algunas provincias y el Estado de la Nación Argentina, se ratifican los acuerdos celebrados entre el Estado Nacional y los diferentes gobiernos provinciales, y con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

III.E) Título Quinto: “Amortización de Sistemas Provinciales”

i. Acuerdos con las provincias (art. 27)

La ley instruye al Poder Ejecutivo Nacional para que celebre los acuerdos necesarios con las provincias cuyos sistemas previsionales no fueron transferidos a la Nación, con el fin de compensar las asimetrías existentes respecto de aquellas provincias que sí los transfirieron.

III.F) Título Sexto: “Afectación de los Recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino”

i. Los recursos de “El Programa” (art. 28, 29)

Los fondos que deban destinarse para el pago de los beneficiarios del S.I.P.A. que hayan homologado judicialmente sus acuerdos con la A.N.Se.S., podrán ser atendidos con el producido del Fondo de Garantía de Sustentabilidad Integrado Argentino (F.G.S.).

Se establece también que el F.G.S. tiene un plazo de 4 años para readecuar sus inversiones a los nuevos topes vigentes.

ii. Las inversiones del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino (art. 30, 31, 32, 33)

La norma prevé también las inversiones (sus alcances, limitaciones y destino final) que podrá efectuar el F.G.S. con los activos que administre, fijando entre otras: operaciones de crédito público, títulos valores emitidos por las provincias, por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y/o por el Banco Central de la República Argentina, otras obligaciones negociables, depósitos a plazo fijo, acciones, etc..

iii. Derogación de otras disposiciones (art. 35)

Finalmente, la ley deroga los artículos 78 a 81 de la Ley 24.241, relativo a las calificaciones de riesgo, control de inversiones e inversiones propiamente dichas, el custodio de las mismas, y su realización; y deroga también el apartado 2° del inciso c) de la Ley 27.181, relativo a la financiación de las asignaciones familiares.

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Como se desprende del análisis efectuado, la norma tiene un espíritu recomponedor de los intereses de los adultos mayores y pensionados del país.

Para ello ha debido contemplarse no solo la manda del artículo 14 bis de la Constitución Nacional en su tercer párrafo (“El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles…”), sino también la gran cantidad de juicios previsionales iniciados por jubilados y pensionados contra la A.N.Se.S. (que se estiman en más de 400.000 juicios actuales, y 2.000.000 de juicios potenciales), así como también los propios precedentes judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación referidos al tema, en donde, con el caso “Badaro” del año 2.007 como guía, se resolvió que

“Corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 7, inc. 2, de la ley 24.463 (Adla, LV-C, 2913) y disponer que la prestación del actor —cuyo beneficio supera los $1000— se ajuste, a partir del 1° de enero de 2.002 y hasta el 31 de diciembre de 2.006, según las variaciones anuales del índice de salarios, nivel general, elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, y ordenar a la demandada que abone el nuevo haber y las retroactividades que surjan de la liquidación, en el plazo previsto por el art. 2 de la ley 26.153, estas últimas con más los intereses a la tasa pasiva, autorizándose la deducción de las sumas que pudieran haberse abonado en cumplimiento de las disposiciones del decreto 764/2006.”

De manera que la presente ley, con sus respectivos aciertos y yerros no viene más que a saldar una deuda, bien llamada, histórica.

Ahora bien, sin desmedro de las consideraciones finales vertidas, no podemos dejar de señalar algunas cuestiones prácticas de la norma, tales como la forma de implementar “El Programa”, la que se fija a través de instrumentos electrónicos, firma digital y otras tecnologías similares –conf. art. 1°-, sin tenerse del todo presente que la mayoría de los beneficiarios son adultos mayores que no tienen facilidad de manejo de internet, con las dudas, desconfianzas e inseguridades que ello implica.

A su vez debemos destacar la creación del Consejo de Sustentabilidad Previsional al que se la ha asignado un ambicioso fin. Sin caer en pesimismos, se debe reconocer que la mayoría de las veces estas mandas ambiciosas quedan en la nada (esperemos equivocarnos).

Finalmente, uno de los puntos que meceré nuestra más severa crítica, es el requisito que fija el inciso 5° del artículo 13 de la norma, en donde se indica que para ser beneficiario de la Pensión Universal para el Adulto Mayor, se debe “mantener la residencia en el país”.

Creemos que en nada podría modificar la situación del beneficiario de quien cumplió con todos los requisitos previos por el artículo 13 para obtener el mismo (ciudadanía según el caso, tiempo de residencia previa al beneficio, etc.), el hecho de que luego el beneficiario modifique su país de residencia; pues si el beneficiario cumplió con los requisitos previos de la ley para acceder a “El Programa”, quiere decir sus aportes fueron efectuados correctamente en la Argentina, en la forma y  por el tiempo de ley.

Esto implica que el sujeto tiene un derecho adquirido a percibir los beneficios de la jubilación y/o pensión de ley, independientemente del lugar en que elija finalmente instalarse.

De manera que, como siempre, estamos ante una norma perfectible, pero que al mismo tiempo, y como anticipamos, viene a saldar una deuda histórica con un sector importante de la población, por lo que ahora queda velar por su estricto cumplimiento, tanto en las formas, como en los tiempos que fija.