Por
Juan
Cruz Cardoso1
Introducción
El
23 de octubre de 2.015 el Tribunal Superior de Justicia de CABA
(TSJCABA) dictó sentencia en los autos caratulados “Fornaguera
Sempe, Sara Stella y otros c/ GCBA s/otras demandas contra la Aut.
Administrativa s/ Recurso de Inconstitucionalidad Concedido”
en donde se analizó una vez más la prescripción de tributos
locales, a la luz de la nueva legislación del Código Civil y
Comercial de la Nación (CCyCN), y de anteriores fallos del mismo
Tribunal, como “Sociedad
Italiana de Beneficencia”2,
y también de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “Filcrosa”3,
entre otros, dando como resultado una novedosa sentencia que
“confirma” la autonomía local en la materia, pero no por la
nueva legislación del CCyCN, sino por una nueva interpretación que
hizo el Congreso de la Nación al regular la materia en el nuevo
Código Nacional, según lo entiende el Tribunal sentenciante.
Los
hechos
Los
actores interpusieron demanda contra el Gobierno del a Ciudad de
Buenos Aires (GCBA), para que se declare la prescripción de varios
períodos del año 1.990 (cuotas
01, 02, 03, 04, 05, 06, 07),
1.991 (cuotas 01, 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08, 09), 1.992
(cuotas 10, 20, 30, 02, 04),
y 1.995 (cuota
02), en concepto de
Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABL) que gravaban el inmueble de su
propiedad.
Al
resolver se declaró abstracta la pretensión por los períodos del
año 1.991, 1.992 y 1.995, pero se declaró la prescripción de lo
reclamado a los accionantes por las cuotas del año 1.990.
Para
decidir así, el a quo
entendió que si bien el
Código Fiscal de la CABA y el Código Civil resultaban concordantes
al establecer el plazo quinquenal de prescripción, la diferente
manera en que la norma local lo computa (desde el 1° de enero
posterior al día en que se produce el vencimiento de los plazos
generales para la presentación de declaraciones juradas y/o ingreso
del gravamen), respecto del modo en que lo prevé el código de fondo
(desde la fecha del título de la obligación), llevaba a la
conclusión de que debían aplicarse las disposiciones de la ley
civil.
Así,
se declaró entonces la prescripción de la deuda en concepto de ABL
por los períodos 01 a 09 del año 1991 respecto del inmueble de los
actores, desde que el último de los vencimientos reclamados (cuota
09) que había sido el 05/12/1991, y el inicio del juicio de apremio,
el 20/12/1996, es decir, que habían transcurrido cinco (5) años de
conformidad con el modo de cómputo establecido por el Código Civil.
Contra
ese decisorio, el GCBA dedujo recurso de inconstitucionalidad, que
fue concedido, y sobre el cual el Sr. Fiscal General propició su
rechazo.
Finalmente
el TSJCABA resolvió que el gravamen no estaba prescripto, entiendo
ratificado, a través de la interpretación que hace el Congreso de
la nación en el nuevo CCyCN respecto de la prescripción de tributos
locales, el decisorio de “Sociedad
Italiana de Beneficencia en Buenos Aires s/ queja por recurso de
inconstitucionalidad denegado en: Sociedad Italiana de Beneficencia
en Buenos Aires c/ DGR (resol. 1181/DGR/00) s/ recurso de apelación
judicial c/ decisiones de DGR (art. 114, CFCBA4)”
(2003).
Los
fundamentos del fallo
Casás
fue el ministro preopinante, y en primer lugar se encargó de aclarar
que sus decisorios previos sobre la temática en cuestión
(prescripción en materia de tributos locales), luego de “Sociedad
Italiana de Beneficencia”
habían respetado invariablemente la doctrina “Filcrosa”,
aun sin coincidir con ella, debido a razones de economía procesal, y
fundamentalmente por respeto a la autoridad institucional del Alto
Estrado que representa la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Explica
el Ministro que como el
Tribunal Cimero ha venido a entender desde hace tiempo y en forma
inmutable, que la prescripción es un instituto del Derecho Común
(aún en el ámbito de regulaciones propias del Derecho Público
Local como, son las referentes a las obligaciones tributarias,
comprendiendo los plazos de prescripción, el momento a partir del
cual se inicia su cómputo y las causales de interrupción y
suspensión), no había modificado su postura.
Recuerda
Casás en su voto la reflexión de la Dra. Carmen M. Argibay, quien
al pronunciar su dictamen
particular en la causa “Municipalidad
de La Matanza c/ Casa Casmma S.R.L. s/ concurso preventivo s/
incidente de verificación tardía”5,
sostuvo que “con
relación a los plazos de prescripción en materia tributaria local,
la línea de decisiones que viene siguiendo el CSJN a partir del caso
“Filcrosa” no ha merecido respuesta del Congreso Nacional, si de
alguna manera se hubiera otorgado a éstas un significado erróneo.
Tal circunstancia confiere plausibilidad a la interpretación de la
legislación nacional que sirvió de fundamento a la decisión
adoptada en dicho precedente, pese a las dificultades que encontraba
la Jueza para extraer del Código Civil, a partir de la argumentación
utilizada en el fallo, el claro propósito legislativo de limitar el
ejercicio de los poderes provinciales en el ámbito de sus materias
reservadas.”
De
esta forma entiende Casás que en dicho voto se está solicitando al
Congreso de la Nación un pronunciamiento al respecto, que ratifique
o rectifique la doctrina sentada en “Filcrosa”,
al interpretarse el
instituto de la prescripción.
Mientras
el Congreso de la Nación no tome cartas en el asunto, la doctrina de
“Ficrosa”
seguiría viva, ya que “es
este el Poder del Estado con posibilidad de “introducir precisiones
en los textos legislativos para corregir la interpretación dada por
el Alto Tribunal en “Filcrosa”, si la consideraba errónea”,
asegura Casás.
Por
un lado, el art. 2.562 fijó en dos años el plazo de prescripción
general para todo lo que se devenga por años o plazos más cortos;
mientras que el art. 2.532 estableció que las legislaciones locales
podrán apartarse de las disposiciones específicas de prescripción
que establece el CCyCN, para regular sus propios plazos de
prescripción materia de tributos.
Destaca
Casás que con el art. 2.532 se buscó justamente evitar el riesgo de
someter la prescripción de los tributos locales al plazo de
prescripción corta de dos años, concluyendo que “finalmente,
el Congreso nacional introdujo el agregado que, cabe decirlo, recepta
sin limitaciones la doctrina de la sentencia de este Tribunal en la
causa “Sociedad Italiana de Beneficencia” ya citada, dando así
la respuesta institucional del Congreso de la Nación que formula las
precisiones legislativas con entidad para modificar la jurisprudencia
de la Corte federal que la jueza Carmen M. Argibay reclamara en la
causa “Casmma”.
Entendió
así el Ministro que el Congreso no estaba dictando una nueva norma,
sino más bien interpretando de manera expresa el régimen de
prescripción que siempre estuvo vigente, validando la tesis sentada
desde años por el Superior Tribunal del que forma parte, que
defiende la autonomía de local para reglar el plazo de prescripción
de los tributos locales.
Con
todo ello Casás reafirma la postura sentada en “GCBA
c/ Constructar SA s/ ejecución fiscal s/ recurso de
inconstitucionalidad concedido”8,
sentencia del 23 de febrero de 2.005, en donde expresó que en “el
Derecho Tributario la prescripción sólo puede encontrar su
fundamento en criterios objetivos y uniformes que den satisfacción
al principio de seguridad jurídica. Ello se evidencia claramente en
el hecho de que el legislador haya querido tomar un parámetro
uniforme para determinar el dies a quo del plazo prescriptivo,
teniendo en cuenta la naturaleza de la relación jurídica
tributaria: relación de derecho público que no nace por voluntad de
las partes en ella implicadas, sino por la ocurrencia fáctica del
presupuesto legal previsto.
// Para reforzar esta idea
de la necesidad de uniformidad en el cómputo del plazo, frente a
obligaciones de masa como las tributarias (por estar referidas a
universos más o menos vastos de contribuyentes) en que debe
facilitarse la gestión recaudatoria del Fisco, es corriente que en
el derecho comparado se adopten soluciones semejantes a aquella a la
que adscribe la legislación local y federal de la Argentina. Valga
recurrir, como ejemplo, a la solución receptada por el Modelo de
Código Tributario para América Latina del Proyecto de Tributación
Conjunta OEA-BID, elaborado en el año 1967 por Rubens Gomes de Sousa
(Brasil), Ramón Valdés Costa (Uruguay) y Carlos M. Giuliani
Fonrouge (Argentina), en cuyo Título II: ‘Obligación Tributaria’,
Capítulo V: ‘Extinción’, Sección Sexta: ‘Prescripción’,
art. 56, primer párrafo, se dejó establecido que: ‘El término se
contará desde el 1º de enero del año calendario siguiente a aquel
en que se produjo el hecho generador’ (Reforma
Tributaria para América Latina: Modelo de Código Tributario, p. 47,
Unión Panamericana, Secretaría General de la Organización de
Estados Americanos, Washington D.C., 1967).
Con
todo esto Casás entiende que el Congreso de la Nación, al haber
introducido el último agregado al artículo 2.532 que no se
encontraba en el proyecto inicial (“Las legislaciones locales
podrán regular esta última en cuanto al plazo de tributos”), vino
a receptar “sin
limitaciones la doctrina de la sentencia de este Tribunal en la causa
´Sociedad Italiana de Beneficencia´”,
dando así de una vez, la respuesta institucional reclamada por la
Dra. Carmen M. Argibay en la causa “Casa
Casmma”.
Finalmente,
y también con gran trascendencia jurídica, expresa que
independientemente de fecha de entrada en vigencia del CCyCN, el art.
2.532 vino a validar la tesis que el Superior Tribunal de Justicia
venía propiciando en sus decisiones referidas interpretación que
hacía de la autonomía local para reglar el plazo de prescripción
de los tributos de jurisdicciones locales, por lo que habrían
suficientes razones para apartarse definitivamente de la doctrina
sentada por “Filcrosa”.
A
su turno, el Ministro Luis F. Lozano adhirió al voto de del Dr.
Casás, y agregó que a su entender el Congreso de la Nación siempre
ha entendido que constituía una potestad reservada por las
provincias (art. 121 CN9)
la regulación de la prescripción de la acción para determinar y
exigir el pago del los tributos locales, ya que por ejemplo reguló
la prescripción de las obligaciones tributarias regidas por la ley
11.683, separadamente del propio Código Civil.
En
consecuencia, entiende el Dr. Lozano, “si
el Congreso decidió regular separadamente la prescripción para los
tributos nacionales es porque entendió que la materia está fuera de
los códigos de fondo dejando así librado a cada estado provincial
hacerlo del modo que estime más conveniente, respetando las
garantías constitucionales… los precedentes Filcrosa, Casa Casmma
S.R.L., y Lubricom entre otros quiebran la uniformidad que debe
presidir la normativa que emana del art. 75 inc. 12 CN, sin hacerse
cargo de ello.”
Así
mismo se encarga de destacar ciertas ventajas que conlleva el hecho
de que las jurisdicciones locales legislen la materia, al señalar
que ello posibilita: “a)
establecer válidamente un plazo de prescripción distinto para los
supuestos de contribuyente no inscripto, cosa que la Nación hace,
pero, no en el artículo del Código Civil, en el que la CSJN
entendió tratada la materia, sino en la ley 11.683 (cf. su art. 56,
inc. b); b) prorrogar, en supuestos excepcionales, las prescripciones
en curso (tal como lo ha hecho el Estado Nacional con relación a sus
tributos en diversas oportunidades; por ejemplo, el art. 44 de la ley
26.476); c) armonizar, con la tributaria, la prescripción de la
acción de repetición, que con arreglo a lo previsto en el Código
Civil sería de diez años, en lugar de los cinco que tiene el
contribuyente de tributos nacionales; d) adoptar plazos, tanto para
los tributos como para las multas, similares a los de los tributos y
multas nacionales, que ya no lo son, puesto que el Código Civil no
los regula; e) comenzar el cómputo de las prescripciones junto con
el inicio del ejercicio presupuestario, al igual que lo hace la
Nación, facilitando la aplicación e igualando a los contribuyentes;
f) evitar que tributos como el impuesto de sellos a los cuales no se
aplicaría el art. 4023, por no ser de los llamados “repetitivos”,
tengan, por imperio del Código Civil, prescripciones distintas de
los impuestos como el de ingresos brutos, cosa en general opuesta al
interés del contribuyente; g) que la Provincia que prefiere adoptar
el Código de fondo respectivo lo haga; y, h) que los tribunales
locales sean intérpretes finales del régimen, no ya con base en la
reserva del art. 75 inc. 12 sino por la naturaleza local de la
normativa aplicable.”
Completa
el Ministro Lozano, afirmando que con el dictado del nuevo CCyCN, el
Congreso mantiene la interpretación que siempre ha tenido respecto
de a quién corresponde legislar la prescripción de los tributos
locales, pero está vez en una forma expresa, eliminando cualquier
discusión y/o suspicacias al respecto.
En
línea con lo manifestado por el Dr. Casás respecto de los artículos
2.532 y 2.562, dice además que el artículo 2.56010,
al establecer el plazo genérico de la prescripción liberatoria,
dice que el mismo es de cinco años, “excepto que esté previsto
uno diferente en la legislación local”, con lo que se demuestra
cabalmente, dice el Ministro, que el Congreso Nacional “ha
entendido que no forma parte de las facultades delegadas por las
provincias a la Nación la de regular el plazo de prescripción, de
las acciones de los fiscos locales para perseguirse el cobro de los
tributos locales.”
“Esa
es la interpretación de la CN, remta
Lozano, opera como tal,
con prescindencia de la fecha de entrada en vigencia de la ley
26.994.”
La
juez Inés M. Weinberg en su voto, también adhirió a la tesis
respaldada por Casás, agregando que el marco legal para el modo de
extinción de las obligaciones que fijó la jurisprudencia de la
CSJN, quedó delineado de la siguiente forma: “el
plazo será de cinco años para determinar y exigir el pago de
tributos locales (inc. 3 art. 4.027 del Código Civil), comenzando su
cómputo desde la fecha del título de la obligación (art. 3.956
Código Civil), y pudiendo suspenderse dicho plazo sólo a partir de
la constitución en mora del deudor (art. 3.986).”
Remarca
también la discordancia entre el ordenamiento fiscal federal, y el
local, en tato la normativa dictada por el Congreso de la Nación
pudo apartarse válidamente de las disposiciones de los Códigos de
fondo, mientras que los ordenamientos provinciales y municipales no,
bajo la tacha de inconstitucionalidad.
Concluye
agregando que “de
acuerdo a cómo el Congreso ha legislado
-interpretando el alcance y sentido de los preceptos contenidos en
nuestra Constitución- ha quedado evidenciado que, contrariamente a
la tesis iusprivatista seguida por la Corte, concierne al ámbito del
derecho público local legislar el régimen de la prescripción en
materia tributaria, sin contrariar ello el art. 75 de la CN.”,
y que dicha concepción que salvaguarda el régimen federal de
competencias, resulta además conteste con el principio autonómico
de los entes locales, que se encuentra resguardado
constitucionalmente a través del art. 121 de la CN.
“Se
deriva de ello que el derecho público local se encuentra facultado
no solo para establecer el modo de nacimiento de obligaciones
tributarias dentro de su territorio, sino también de disponer los
medios para tornarlas efectivas, definiendo sus respectivas formas de
extinción. Lo contrario significaría reconocer limitaciones a la
potestad impositiva de los fiscos locales a partir de los preceptos
del Código Civil, restringiendo de ese modo la relación jurídica
tributaria entablada con los contribuyentes de su jurisdicción,
propia del derecho público local.”
“De
este modo, los gobiernos locales podrán ejercer su poder originario
en materia tributaria abarcando todos los aspectos constitutivos de
las obligaciones tributarias, regulando los plazos y formas de
extinción de los mismos a su propio y razonable criterio.”
Los
restantes votos, de las Dras. Ana María Conde y Alicia E. C. Ruiz,
también adhirieron plenamente a lo resuelto por el Dr. Casás, sin
aportar otros elementos y/o argumentaciones propias.
Conclusiones
El
fallo en particular resulta muy claro tanto en la postura que sienta,
ratificando plenamente la doctrina sustentada en “Sociedad
Italiana de Beneficencia”,
como en la motivación y justificación de su tesitura: la potestad
para regular los plazos de prescripción en materia de tributos
locales es privativa de las provincias, y no ha sido delegada a la
Nación; y por consiguiente (aun cuando el CCyCN no lo diga), la
forma de computar los plazos también.
Lo
verdaderamente novedoso de este fallo es que el TSJCABA entiende en
pleno, que con el dictado del CCyCN, el Congreso de la Nación desde
siempre habría concebido a la prescripción liberatoria de los
tributos locales, como una facultad reservada exclusivamente a las
provincias, y nunca delegada a la Nación, y por lo tanto no
estaríamos ante una nueva regulación legal de la materia, y ello
habilitaría el inmediato apartamiento de la doctrina de “Filcrosa”.
De
manera que el artículo 2.532 del CCyCN sería una confirmación de
la interpretación que venía haciendo el mismo STJCABA en “Sociedad
Italiana de Beneficencia”,
y no una novedosa modificación al texto originario del Código Civil
Argentino, ya derogado.
Con
ello se justifica, además de la decisión final adoptada, el hecho
de que no sería necesario tener en cuenta cuándo entró en vigencia
el CCyCN para apartarse inmediatamente de “Filcrosa”
y volver a “Sociedad
Italiana de Beneficiencia”,
debido a que según lo entiende el STCABA, los artículos 2.532,
2.560, 2.562, siguientes y concordantes del CCyCN, vinieron a
confirmar que el Congreso de la Nación desde siempre entendió que
la potestad legislativa referida a la prescripción en materia
tributaria local es ajena a la Nación, y no constituyeron esos
artículos una verdadera modificación a la normativa anterior; con
lo cual, la CSJN, habría efectuado una interpretación errónea de
la CN en “Filcrosa”,
que ahora viene a ser corregida por el Congreso nacional.
1
Abogado por la Universidad de Mendoza, Magister en Derecho
Tributario por la Universidad Austral, Especialista en Derecho
Tributario por la Universidad Austral.
2
STCABA, “Sociedad
Italiana de Beneficencia en Buenos Aires s/ queja por recurso de
inconstitucionalidad denegado en: Sociedad Italiana de Beneficencia
en Buenos Aires c/ DGC (Res. nº 1881/DGR/2000) s/ recurso de
apelación judicial c/ decisiones de DGR (art. 114 Cod. Fisc.)”,
Expte. nº 2192/03, 17/11/2003.
3
CSJN, “Filcorsa S.A. s/ Quiebra s/ Incidente de Veritifación
Municipal”, 30/09/2003.
4
CFCBA – Art. 114°: El Tribunal Fiscal tendrá facultades para
disponer medidas para mejor proveer. En especial podrá convocar a
las partes, a los peritos y a cualquier funcionario de la Autoridad
de Aplicación para procurar aclaraciones sobre puntos
controvertidos. En este supuesto las partes podrán intervenir
activamente e interrogar a los demás intervinientes.
Las
pruebas deben cumplimentarse con intervención de la Autoridad de
Aplicación, como órdenes, emplazamientos o diligencias y estarán
a cargo del representante o apoderado del Fisco interviniente en la
causa, quien podrá dirigirse directamente a cualquier dependencia
para recabar datos, elementos, antecedentes o todo tipo de
información necesaria para tal fin. Las dependencias deberán
proporcionarle toda documentación que requiera, dentro de los
plazos que se fijen al efecto.
5
CSJN, 26/3/2.009.
6
CCyC
- Art. 2532: Ámbito de aplicación. En
ausencia de disposiciones específicas, las normas de este Capítulo
son aplicables a la prescripción adquisitiva y liberatoria. Las
legislaciones locales podrán regular esta última en cuanto al
plazo de tributos.
7
CCyC
- Art. 2562:
Plazo de prescripción de dos años. Prescriben a los dos años:
a.
el pedido de declaración de nulidad relativa y de revisión de
actos jurídicos;
b.
el reclamo de derecho común de daños derivados de accidentes y
enfermedades del trabajo;
c.
el reclamo de todo lo que se devenga por años o plazos periódicos
más cortos, excepto que se trate del reintegro de un capital en
cuotas;
d.
el reclamo de los daños derivados del contrato de transporte de
personas o cosas;
e.
el pedido de revocación de la donación por ingratitud o del legado
por indignidad;
f.
el pedido de declaración de inoponibilidad nacido del fraude.
8
STJCABA, 23/2/15.
9
CN - Artículo 121:
Las provincias conservan todo el
poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el
que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo
de su incorporación.
10
CCyCN – Art.
2560: Plazo genérico.
El
plazo de la prescripción es de cinco años, excepto
que esté
previsto uno diferente en la legislación local.
11
CN – Art- 75 inc. 12: Corresponde al
Congreso: Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería,
y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados,
sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales,
correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o
provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus
respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para
toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción
al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de
la Argentina; así como sobre bancarrotas, sobre falsificación de
la moneda corriente y documentos públicos del estado, y las que
requiera el establecimiento del juicio por jurados.
12
CN – Art- 75 inc. 31: Corresponde al
Congreso: Disponer la intervención
federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires.
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